Door Wim van der Duin

pictureNa de uitspraken van het Hof van Justitie in de zaken Ladbrokes en Betfair kon  met enige voorzichtigheid  worden  gesteld dat het Nederlandse kansspelstelsel Europaproof was. Met de nieuwe wet ‘Kansspelen op   afstand’ is dat niet meer zo zeker. Loterijproducten kunnen niet van de regulering worden uitgezonderd. Het open stelsel voor de online vergunningen maakt het moeilijk het huidige nog gedeeltelijk gesloten stelsel voor  de offline-kansspelen te handhaven. De verplichte afdracht voor   de goededoelenloterijen levert een ongelijk speelveld op ten opzichte van de online aanbieders. Maar het opleggen van deze verplichting aan alle vergunninghouders kan daarentegen weer leiden tot een nog grotere onevenwichtigheid ten opzichte van het illegale aanbod. Verder weten we niet of het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen gaat werken of dat men mede daardoor het illegale circuit zal opzoeken.

1. Inleiding

Na twee dagen eerder te hebben gestemd over 23 amendementen en 13 moties, heeft de Tweede Kamer op 7 juli 2016 het wetsvoorstel ‘Kansspelen op afstand’ aangenomen. 2 Gezien de stemverhouding is het waarschijnlijk dat het wetsvoorstel ook in de Eerste Kamer op een meerderheid kan rekenen. De nieuwe wet beoogt kansspelen op afstand (internet/online) via een vergunningstelsel te reguleren. Het gesloten stelsel van de huidige Wet op de kansspelen staat het aanbieden van kansspelen via internet niet toe.

Een vergunning verleend door al dan niet exotische landen is niet relevant, wederzijdse erkenning van vergunningen is krachtens Europese jurisprudentie in de gokwereld niet aan de orde. 3 Kansspelen zijn binnen de EU ook niet geharmoniseerd. 4 Wel heeft het Europees Hof van Justitie in een reeks van uitspraken aangegeven waaraan kansspelbeleid naar EU-recht dient te voldoen; 5 belangrijkste criterium is dat beperkingen zijn toegestaan, mits evenredig en om dringende redenen van algemeen belang.6

De meeste EU-landen kennen inmiddels wetgeving die online kansspelen reguleert en Nederland is een van de laatste landen waar dat nog niet is gebeurd. Rond het wetsvoorstel vond een waar spektakel aan lobbyactiviteiten plaats 7 en tot op de laatste dag van de plenaire behandeling in de Tweede Kamer hebben belangengroepen van zich laten horen. De (geldelijke) belangen zijn ook niet gering. Enerzijds zijn er de bestaande aanbieders van kansspelen (zoals de goededoelenloterijen) die niet op nieuwe toetreders zitten te wachten. Anderzijds zien nieuwe, buitenlandse toetreders kansen op de Nederlandse markt.

Cijfers variëren, volgens een laatste schatting van  de Kansspelautoriteit bedraagt de (illegale) marktomvang in 2015 zo’n €250 miljoen, 8 maar andere rapporten spreken over een markt van €500 miljoen (omvang/omzet in deze branche bestaat uit inleg minus uitkeringen).

Internet kent geen grenzen en de mogelijkheden om te gokken zijn eindeloos. De Kansspelautoriteit (Ksa) is de handhavende instantie. Om het nog enigszins te overzien hanteert de Ksa een drietal prioriteringscriteria: als de website geen.nl extensie heeft, de site niet in het Nederlands  is gesteld en geen reclame wordt gemaakt, gericht op de Nederlandse markt, heeft optreden geen prioriteit. Naast het aldus gedoogde 9 aanbod is er nog steeds sprake van  een omvangrijk ‘echt’ illegaal aanbod en dan is de oplos- sing de speler naar een gereguleerd aanbod te leiden.

Dat beoogt het wetsvoorstel, maar gaat dat lukken? Ontstaat er een gereguleerde markt die het illegale aanbod wegdrukt? Of is het middel (de voorgestelde wijze van regulering) erger dan de kwaal (een verbod op online kansspelen met beperkte handhavingsmogelijkheden) zoals de Raad van State in zijn kritische advies als vraag opwerpt.

En wat is het resultaat van al dat lobbyen? In dit artikel poog ik op deze vragen een antwoord te geven. Na een korte terugblik par. 2, bespreek ik in par. 3 het wetsvoorstel zoals dat oorspronkelijk is ingediend om daarna par.  4, 5, respectievelijk 6 het advies van de Raad van State, het nviteiteader rapport en de parlementaire behandeling te schetsen. In par. 7 geef ik weer wat al die lobbyactin uiteindelijk hebben opgeleverd. Wat naar mijn mening de gevolgen zullen zijn van de nieuwe wet staat in par. 8. Ik sluit af met een (voorlopige) conclusie par. 9.

2. Wat vooraf ging 

Al eerder is voorzichtig geprobeerd tot regulering te komen. Een wetsvoorstel dat beoogt Holland Casino (HC) bij wijze van proef voor een beperkte periode vergunning te verlenen online kansspelen aan te bieden, sneuvelt op 1 april 2008 in de Eerste Kamer. Met een nipte meerderheid verwerpt de Senaat het voorstel, uit vrees voor toename van gokverslaving en omdat het geen overheidstaak wordt geacht casinospelen ook nog online aan te bieden. Vervolgens wordt in september 2009 een commissie ingesteld  om nog eens de mogelijkheid voor een wettelijk internet-regiem te onderzoeken. In haar eindrapport 10 stelt de Adviescommissie als meest geschikte aanpak voor om zo weinig mogelijk te veranderen aan de architectuur vanhet Nederlandse kansspelbeleid en nieuwe internet regimes zo veel mogelijk vermijden.

In plaats daarvan zouden bestaande regimes kunnen worden uitgebreid naar hun tegenhangers op internet. In lijn daarmee constateert de commissie dat een deel van de kansspelen op internet al is gelegaliseerd via het bestaande regime, namelijk de loterijen en sportweddenschappen. Verder adviseert de commissie om eerst de mogelijkheid te creëren online poker aan te bieden en daarvoor een beperkt aantal vergunningen beschikbaar te stellen. In dezelfde periode  komt ook meer duidelijkheid over het Europese  kader.

Begin 2011 brengt de Commissie van de EU een Groenboek uit over online gokken op de interne markt, 11 dat er toe strekt informatie te verzamelen over de situatie in de verschillende landen. Dat mondt vervolgens uit in de mededeling 12 van 23 oktober 2012, waarin de Commissie aangeeft dat het niet aangewezen is om sectorspecifieke regelgeving vast te stellen. Wel wordt aangedrongen op wat (obligate) acties op EU-niveau, zoals versterking van het toezicht, samenwerking van de verschillende landen, alsmede bescherming van consumenten en  fraudebestrijding. 13 En ten slotte schept het Hof van Justitie EU met de uitspraken in de zaken Ladbrokes 14 en Betfair 15 (naar aanleiding van prejudiciële vragen van respectievelijk de Hoge Raad en de ABRvS) enige duidelijkheid over de vraag of de Nederlandse wetgeving ‘Europaproof’ is. Na deze uit- spraken deed de HR uitspraak in de zaak Ladbrokes 16  en  de ABRvS in de zaak Betfair. 17 In laatstgenoemde zaak oordeelt de ABRvS dat de toedeling van de schaarse vergunningen niet voldoet aan het transparantiebeginsel. Hoewel sprake is van een wankel evenwicht, kan worden gesteld dat voor het overige het Nederlandse kansspelbeleid op dat moment overeind blijft, dat wil zeggen voldoet aan de criteria als neergelegd in de jurisprudentie van het Europees Hof. 18 Alle reden dus om de zaken behoedzaam aan te pakken, maar in zijn beleidsvisie kansspelen van 19 maart 2011 19 kondigt toenmalig staatssecretaris Teeven aan verder te gaan en legalisering niet tot poker te beperken. Anders dan de Adviescommissie stelt hij ook een open vergunningstelsel in het vooruitzicht. Uiteindelijk wordt medio 2014 het wetsvoorstel kansspelen op afstand bij de Tweede Kamer ingediend; in de MvT bij het wetsvoorstel wordt het advies van de commissie al niet meer genoemd.

3. Inhoud van het oorspronkelijke wetsvoorstel op hoofdlijnen

Open vergunningstelsel

De regulering beoogt een kanalisatiegraad van ten minste 80% te realiseren, in die zin dat 80% van de omzet wordt gerealiseerd bij legale aanbieders. 20 Daartoe introduceert de wet met een nieuwe Titel Vb een open vergunningstelsel voor het organiseren van kansspelen op afstand. Iedere vennootschap (gevestigd in de EU of EER) die aan de voorwaarden voldoet kan in aanmerking komen voor een vergunning. De inhoud van deze voorwaarden wordt bij of krachtens AMvB vastgelegd en zal met name betrekking hebben op betrouwbaarheid en financiële draagkracht van vergunningaanvragers.

Welke kansspelen?

Het wetsvoorstel laat open voor welk type kansspelen vergunning wordt verleend. Ook dit wordt bij of krachtens.

AMvB ingevuld. Tijdens de parlementaire behandeling is gevraagd wanneer de lagere regelgeving bekend wordt gemaakt. De staatssecretaris maakt zich hier wat makkelijk van af met de mededeling 21 dat ‘het [hem] voor een goed begrip van de lagere regelgeving zinvol  voorkomt  dat eerst de resultaten van de behandeling in de Tweede Kamer (…) in de lagere regelgeving worden verwerkt.’ Maar in ieder geval zal het gaan om sportweddenschappen, casinospelen (waaronder ook poker) en fruitautomaten.

Online aanbod van loterijen wordt niet gereguleerd, volgens de MvT omdat er geen substantiële vraag is naar online varianten van de klassieke loterijen die kanalisatie zouden behoeven. 22 De mogelijkheid om loten via internet te (ver)kopen blijft bestaan, dat wordt aangemerkt als e-commerce.

Kansspelbelasting

Als extra impuls voor de kanalisatie naar gereguleerd aanbod wordt een kansspelbelasting van 20% (over de omzet) voorgesteld, terwijl dat voor de overige kansspelen 29% bedraagt.

Voorkomen van verslaving

Het wetsvoorstel bevat diverse bepalingen gericht op preventie. Simpel inloggen voor de speler is er niet bij. Hij dient een profiel aan te maken met de grenzen van zijn speelgedrag: frequentie en duur van deelname, maximale storting, respectievelijk tegoed op de spelersrekening.

Zodra de speler zijn aangegeven grens overschrijdt, dient vergunninghouder hem daarop aan te spreken (telefonisch/email). Op vergunninghouder rust verder een actieve zorgplicht om het speelgedrag te volgen, te registreren en te interveniëren zodra daar aanleiding voor is. Wanneer sprake is van herhaaldelijk risicovol gedrag moet ver- gunninghouder de speler tot vrijwillige uitsluiting zien te De speler dient een profiel aan te maken met de  grenzen  van zijn speelgedrag: frequentie en duur van deelname, maximale storting, respectievelijk tegoed op de spelersrekening bewegen.

Voor die uitsluiting wordt met deze wet een nieuw systeem in het leven geroepen, het Centraal Register Uitsluiting Kansspelen (CRUKS). In dit systeem dat de Ksa beheert, worden niet alleen uitsluitingen voor de (legale) online kansspelen vastgelegd, maar ook de bezoekverboden voor de vestigingen van Holland Casino en de speelautomatenhallen 23 aan elkaar gekoppeld. Uitgangspunt is dat de speler op basis van vrijwilligheid instemt met een toelatingsverbod. Een speler die in het CRUKS is opgenomen kan gedurende de tijd dat de  uit-sluiting of het bezoekverbod geldt (in beginsel een half jaar) niet spelen op een legale site en evenmin een Holland Casino of speelautomatenhal bezoeken.

Andere financiële lasten

Naast de kansspelbelasting krijgt de vergunninghouder  nog met andere kosten te maken: een vergoeding voor de behandeling van de aanvraag, een kansspelheffing ter financiering van de Ksa en een heffing ten behoeve van een in te stellen verslavingsfonds. Daarnaast voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid om een afdracht verplicht te stellen ten behoeve van goede   doelen.

Toezicht  en handhaving

De Ksa krijgt extra bevoegdheden op gebied van toezicht en handhaving, zoals de mogelijkheid voor elektronische inspectie en het geven van bindende aanwijzingen aan vergunninghouders en providers om websites te blokkeren en aan betaaldiensten om betalingsverkeer van illegale aanbieders te blokkeren.

4. Advies Raad van State

De Raad van State betwijfelt of de beoogde kanalisatiegraad van 80% wordt bereikt. Of partijen zich melden voor een vergunning hangt mede af van de kosten, waarvan de   omvang nog niet bekend is. De Raad heeft geen hoge verwachtingen ten aanzien van de effectiviteit van optreden tegen illegale aanbieders. Bovendien, wat zijn de reële mogelijkheden voor de Ksa om op te treden tegen aanbie- ders en anderen die niet in Nederland zijn gevestigd?

De effectiviteit en handhaafbaarheid  dienen  dan  ook  dragend te worden gemotiveerd, aldus de Raad. En er is meer kritiek. De speler dient gemotiveerd te zijn om te spelen op een legale website. Daarover heeft de Raad zijn twijfels, want zal de speler niet worden afgeschrikt door de actieve zorgplicht van de aanbieder die verder gaat dan bij andere – al dan niet legale – aanbieders vanuit  het buitenland gebruikelijk  is? Meer fundamentele overwegingen wijdt de Raad aan de afbakening tussen de verschillende kansspelen. Voor de landgebonden kansspelen geldt een gesloten vergunningstelsel: er zijn zeven landelijke loterijen toegestaan, twee sportweddenschappen en (althans nu nog) veertien vestigingen  van  Holland  Casino.  Speelautomatenhallen zijn alleen toegestaan als een gemeentelijke verordening de vestiging daarvan mogelijk maakt.

Voor de online kansspelen wordt daarentegen een open stelsel ingevoerd: voldoet men aan de voorwaarden, dan wordt vergunning verleend. Bovendien zal men online allerlei kansspelen kunnen aanbieden, van casinospelen, sportweddenschappen tot fruitautomaten. Daarmee wordt de samenhang tussen de verschillende  kansspelen  steeds  minder  inzichtelijk.  Een  van de gevolgen daarvan kan volgens de Raad zijn dat ook voor de landgebonden kansspelen een minder restrictief beleid wordt afgedwongen.

Verder plaatst de Raad kanttekeningen bij de uitbreiding van de bevoegdheden van de Ksa en bij privacyaspecten. Niet onverwacht is de Raad zeer kritisch over het lagere belastingtarief voor de online sector. Bijna vilein suggereert de Raad dat deze differentiatie noodzakelijk lijkt ‘omdat de mechanismen voor regulering en handhaving van legaal aanbod en voor bestrijding van illegaal aanbod al bij voorbaat tekortschieten’. De Raad komt tot dictum nr. 4: 24 ‘de Raad heeft overwegende bezwaren’

et

5. Nader rapport kabinet

Tot veel wijzigingen leidt het advies van de Raad van State niet. De toelichting wordt op verschillende punten aangepast, maar verder geeft het kabinet geen krimp. Verrassend is dat niet. Het kabinet heeft ongetwijfeld weinig behoefte terug naar af te gaan. Niets doen, waar het advies van de Raad van State op neerkomt, is om verschillende redenen geen optie. Maar ook het door de Adviescommissie in 2010 aangereikte alternatief is kennelijk een gepasseerd station. En de risico’s voor het bestaande restrictieve beleid waar de Raad op wijst, neemt men kennelijk voor lief.

6. Parlementaire behandeling & lobby- activiteiten

Goede doelen loterijen vs. nieuwe aanbieders Zodra het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer is ingediend, dienen belanghebbenden en hun lobbyisten zich in grote getale aan. Allereerst zijn dat de gevestigde belangen: de landelijke (goede doelen) loterijen. Het lijkt er op dat zij het meest hebben te duchten van concurrentie van grote buitenlandse partijen met dito marketing budgetten. De goededoelenloterijen hebben een sterke lobby die als een tweezijdig zwaard wordt gehanteerd: zowel door de loterijen zelf als door de ontvangers, verenigd in het goededoelenplatform (waarbij ook NOC-NSF is aangesloten). Jaarlijks ontvangen de aangesloten organisaties zo’n €500 miljoen, dat zijn jaarlijks hoogtepunt beleeft in een ‘Goed Geld gala’.

Grote vrees is dat de komst van nieuwkomers ten koste gaat van deelneming aan hun loterijen. Met andere woorden, er treedt substitutie/verdringing op, terwijl (de Nederlandse) ‘loterijen onvergelijkbaar veel profijtelijker (zijn) voor de samenleving dan commerciële  online kansspelen’, zo staat het trots in hun factsheet. En dat alles betekent dat de afdrachten naar de goede doelen en de sport dus beduidend lager zullen gaan uitvallen. Daar komt  bij dat  de goededoelenloterijen de verplichting hebben minimaal 40% van de inleg af te dragen aan goede doelen. Een dergelijke verplichting geldt – vooralsnog – straks niet voor de online aanbieders van kansspelen. Om die reden pleiten zij voor een stelsel met een beperkt aantal vergunningen, waarvoor alleen de bestaande aanbieders in aanmerking komen; dit in navolging van België dat een enigszins vergelijkbaar stelsel kent.

De nieuwkomers, ook verenigd in belangenverenigingen laten zich evenmin onbetuigd. Hun stelling is dat met de  komst  van  nieuwe  aanbieders  de koek alleen maar groter wordt en dat van verdringing geen sprake zal zijn. Beide kampen laten onderzoek ver- richten dat hun stellingen moet ondersteunen. Niet ongebruikelijk past de uitkomst van dergelijke onderzoeken zonder uitzondering in het straatje van de opdrachtgever. Onderzoek in opdracht van het WODC wijst overigens uit dat er geen aantoonbaar verband is in de omzetontwikkeling van de Nederlandse loterijen en Holland Casino. 25 Het lijkt met de substitutie mee te  vallen.

Tarief kansspelbelasting

Van meet af aan is wel duidelijk dat het gedifferentieerde tarief kansspelbelasting (20%, respectievelijk 29%) moeilijk valt te verdedigen. Het door de staatssecretaris gehanteerde argument dat daardoor de kanalisatie beter van de grond komt, is niet sterk. Het gedifferentieerde tarief zou een sta in de weg kunnen zijn bij de behandeling in de Tweede Kamer en zo vinden VVD en PvdA elkaar met de indiening (tijdens de schriftelijke voorbereiding) van een gezamenlijk amendement: 26  er komt één uniform tarief  van 29%, maar met de kanttekening, neergelegd in een ander amendement, 27  dat de kansspelbelasting voor  online en landgebonden kansspelen na uiterlijk drie jaar naar 25% daalt, mits de totale meeropbrengsten van de kansspelbelasting uit landgebonden kansspelen en kansspelen op afstand afdoende zijn om een tariefdaling te dekken.

De online sector stribbelt direct hevig tegen. Een tarief van 29% zou niet in het belang van de consument zijn, slechts (uiteraard weer met verwijzing naar onder- zoek) leiden tot een kanalisatiegraad van 63%, enz. Welke bokkesprongen men bereid is te maken blijkt uit de spon- sorovereenkomst die de KNWU en Unibet begin dit jaar aangaan. Een overeenkomst onder de voorwaarde dat het tarief van 20% wordt ingevoerd: ‘zo wordt een signaal aan de politiek gegeven’.

Daarbij blijft het niet. In maart 2016 wordt nog een onderzoek gepresenteerd. Het bureau Ecorys heeft, in opdracht van Pokerstars, (in een ‘study of studies’, de literatuurlijst vermeldt 14 (!) Nederlandse onder- zoeksrapporten) becijferd dat met een tarief van 20% een kanalisatiegraad van 80% kan worden behaald. Over de hoogte van de kanalisatiegraad bij een belastingpercentage van 29% laat het onderzoek zich niet uit. Ondanks al deze ketelmuziek is amendement nr. 14 op 5 juli aangenomen, waarbij de Kamer direct al liet weten het bovengenoemde politieke signaal weinig op prijs te  stellen.

Open vergunningstelsel

De op 20 maart 2015 aangetreden staatssecretaris Dijkhoff zet de lijn van zijn voorganger voort. Zo ziet hij ‘geen reden om aan te nemen dat regulering van kansspelen op afstand er toe zal leiden dat Nederlanders hun inleg bij de goede doelen loterijen voortaan zullen inzetten op online sportweddenschappen of online casinospelen’.28 Verder maakt hij korte metten met het alternatieve voorstel van het goededoelenplatform.

Dat is Europeesrechtelijk kwetsbaar, want strijdig met het non-discriminatiebeginsel. Waar het alternatieve plan van de goede doelen er toe strekt de afdracht veilig te stellen, merkt de staatssecretaris op dat een beperking van het vrije dienstenverkeer die louter is ingegeven om de afdracht aan goede doelen veilig te stellen, niet is toegestaan. Het is dus niet verrassend dat ook het open vergunningstelsel ferm wordt verdedigd. Beperking van het aantal vergunningen is volgens de staatssecretaris Europeesrechtelijk niet of nauwelijks te verdedigen en in de praktijk acht hij het onuitvoerbaar.

Dat is enigszins opmerkelijk omdat voor de landgebonden (offline) kansspelen een gesloten stelsel geldt. Het Hof van Justitie EU heeft in de Betfair-zaak uitgesproken dat een beperking van het aantal vergunningen voor loterijen om dwingende redenen van algemeen belang is gerechtvaardigd. 29 De voorwaarde die daaraan wel moet worden gesteld, hetgeen de ABRvS op zijn beurt in de Betfair-uitspraak 30 heeft bevestigd, is dat die (schaarse) vergunningen op een transparante wijze moeten worden toebedeeld, zodanig dat mededinging mogelijk wordt gemaakt.

Dat zal ook de eigenlijke reden zijn om ondanks de kritiek van de Raad van State vast te houden aan het open vergunningstelsel: de uitvoering daarvan is eenvoudiger. De overheid hoeft zich niet af te vragen hoeveel vergunningen reëel zouden zijn en men voorkomt moeizame toedelingsprocedures. Ter rechtvaardiging van het open stelsel voert de regering verder aan dat de lat voor de nieuwe aanbieder hoog wordt gelegd,  qua organisatie en spelaanbod, waarmee naar eigen zeggen de markt gecontroleerd wordt opengesteld. Dat een dergelijk open stelsel gevolgen kan hebben voor de landgebonden sector blijft onbesproken.

Toelatingsregime bezoekers

De speelautomatenhallen hebben zich verzet tegen de komst van het eerdergenoemde CRUKS. Zij worden dubbel getroffen. Enerzijds zullen zij concurrentie gaan ondervinden vanuit de onlinemarkt. Anderzijds zien zij zich geconfronteerd met een stelsel dat diep ingrijpt in hun bedrijfsvoering en in feite geen directe relatie heeft met de regulering van kansspelen op afstand. Waar nu in speelautomatenhallen spelers bij binnenkomst visueel worden gecontroleerd (op leeftijd en op een toegangsverbod; bij twijfel dient de bezoeker zich te legitimeren) kan straks alleen toegang worden verleend als de speler zich  heeft

Het is niet verrassend dat ook het open vergunningstelsel ferm wordt verdedigd van is eenvoudiger. De overheid hoeft zich niet af te vragen hoeveel vergunningen reëel zouden zijn en men voorkomt moeizame toedelingsprocedures. Ter rechtvaardiging van het open stelsel voert de regering verder aan dat de lat voor de nieuwe aanbieder hoog wordt gelegd, qua organisatie en spelaanbod, waarmee naar eigen zeggen de markt gecontroleerd wordt opengesteld. Dat een dergelijk open stelsel gevolgen kan hebben voor de landgebonden sector blijft onbesproken.

Toelatingsregime bezoekers

De speelautomatenhallen hebben zich verzet tegen de komst van het eerdergenoemde CRUKS. Zij worden dubbel getroffen. Enerzijds zullen zij concurrentie gaan ondervinden vanuit de onlinemarkt. Anderzijds zien zij zich geconfronteerd met een stelsel dat diep ingrijpt in hun bedrijfsvoering en in feite geen directe relatie heeft met de regulering van kansspelen op afstand. Waar nu in speelautomatenhallen spelers bij binnenkomst visueel worden gecontroleerd (op leeftijd en op een toegangsverbod; bij twijfel dient de bezoeker zich te legitimeren) kan straks alleen toegang worden verleend als de speler zich  heeft geïdentificeerd. Aan de hand daarvan moet de centrale database worden geraadpleegd of een toegangsverbod van toepassing is. Bij een ‘no hit’ wordt toegang  verleend.

Naast de kosten van een dergelijk systeem, betekent dit  ook een bezoekersdrempel. Als extra bezwaar heeft de sector aangevoerd dat het aanbod van speelautomatenhallen zeer beperkt is in vergelijking met de veel ruimere gokmogelijkheden van Holland Casino en de online aanbieders. Niettemin houdt de regering onverkort vast aan het systeem, dat zij als het sluitstuk van het verslavingspreventiebeleid beschouwt.

En uiteindelijk: de Tweede  Kamer

De schriftelijke parlementaire voorbereiding is buitengewoon uitvoerig geweest (een dikke 400 pagina’s exclusief diverse bijlagen, plus op 21 mei 2015 nog een rondetafel- gesprek). Na de confrontatie van alle lobbyactiviteiten lijkt men in eerste instantie vermoeid in de touwen te hangen. Het eerder genoemde krantenbericht 31 eindigt met de ver- zuchting van Tweede Kamerlid Mei Li Vos: ‘“Met kansspe- len wordt het net als met de missie in Afghanistan.”. Ze likt aan haar vinger, steekt ’m in de lucht. “Zo doen we het. We weten de precieze uitkomst gewoon niet. Als de cijfers de doorslag niet  geven, bepaalt  je  mensbeeld  de  uitslag.”’ Maar uiteindelijk wist men toch nog 23 amendementen en 13 moties in te dienen.

De moties laat ik kortheidshalve onbesproken, ik beperk mij hier tot enige opvallende aangenomen amendementen. De (aangenomen) amendementen inzake de kansspelbelasting heb ik hiervoor al besproken. Met amendement nr. 20 wordt een landelijk loket kansspelen ingevoerd, te financieren vanuit het verslavingsfonds, terwijl nr. 67 een verplichte afdracht oplegt aan alle houders van een kansspelvergunning ten behoeve van het in te stellen verslavingsfonds (via een verho- ging van  de kansspelheffing). Ingevolge  amendement nr. 59 is het de houder van een kansspelvergunning niet toegestaan persoonsgegevens die hij verkrijgt middels deelname aan een kansspel te gebruiken voor werving en reclame voor een ander kansspel. Met amendement nr. 27 wordt de mogelijkheid voor een onvrijwillige uitsluiting beperkt. Dat mag alleen in uiterste noodzaak. Een amendement (nr. 66) dat beoogt CRUKS voor de speelautomatenhallen te beperken, haalt het net   niet.

7. Resultaat lobby-activiteiten?

Wat heeft al dat voortdurende gelobby opgeleverd? Staatssecretaris Teeven ging niet mee met de Adviescommissie om eerst poker via internet te reguleren, maar gaf reeds  in 2011 aan de markt voor alle kansspelen via internet open te willen stellen. Het kan zijn dat sommige partijen hem een duwtje in de goede richting hebben gegeven,  maar het kan natuurlijk ook dat het de weerslag vormt  van zijn eigen visie. Na indiening van het wetsvoorstel is niet altijd even handig gelobbyd. Het is niet effectief als een lobbyist een Kamerlid ‘a pain in the ass’ noemt, 32 een sponsorcontract met als voorwaarde dat de belasting maximaal 20% bedraagt, is dat evenmin.

Het voorgestelde gedifferentieerde belastingtarief kwam de nieuwkomers goed uit, maar hun intensieve lobby voor het lage tarief  was betrekkelijk kansloos, omdat een dergelijk tarief in de kern niet valt te verdedigen. Ook de lobby vanuit de goede doelen om een beperkt aantal vergunningen mogelijk te maken en die te reserveren voor de huidige lagere vergunninghouders blijkt niet succesvol. En ook dat ligt voor de hand, het staat haaks op het transparantiebeginsel. Aangenomen amendementen zijn verder niet door lobbyactiviteiten ingegeven, maar komen voort uit de terughoudende opstelling van de Kamer en daar is hoogstens de verslavingszorg bij betrokken geweest. Ongevraagd krijgt de landbased sector een aantal forse maatregelen en kosten voor de kiezen. Ik memoreerde al de invoering  van

Na indiening van het wetsvoorstel is niet altijd even handig  gelobbyd

CRUKS. Je kunt je afvragen of een gezamenlijk lobby van offen online sector gericht op dit systeem wellicht effectief zou zijn geweest. Vermeldenswaard is verder dat persoonsgegevens verkregen bij het ene kansspel (bijvoorbeeld casinospelen) niet mogen worden ingezet voor kansspel via internet. Dit typeert de ambivalente houding van de Tweede Kamer en zou in een andere branche ondenkbaar zijn. Verder kan worden vastgesteld dat de kosten die met een online vergunning zijn gemoeid fors zijn. Behalve de eerder genoemde 29% kansspelbelasting  is 1,75% (ook over de omzet) kansspelheffing verschuldigd (ter financiering van de Ksa en het verslavingsfonds) en leges voor behandeling van de aanvraag (naar verwachting €40 000).

In de online sector wordt veel met bonussen gewerkt. Deze mogen niet van de omzet worden afgetrokken, hetgeen ook de kosten verhoogt. Uiteindelijk – behalve ten aanzien van het gedifferentieerde belastingtarief – is het door de Tweede Kamer aangenomen wets- voorstel nagenoeg ongewijzigd. Met de aangenomen amendementen en moties zijn wel allerlei extra voorzieningen getroffen, gericht op preventie van verslaving.

8. Wat gaat de Wet Kansspelen op afstand ons brengen?

Kanalisatie?

Een uniform belastingtarief van 29% gaat geen kanalisatiegraad van 80% opleveren, zo veel is wel duidelijk. Maar is een lagere kanalisatiegraad nu zo’n probleem? Er is thans  een overweldigend illegaal aanbod van online kansspelen. De overheid heeft tweeërlei belang om tot regulering over te gaan. Dat is om de Nederlandse consument een betrouwbare en legale mogelijkheid aan te bieden en om bij deze legale aanbieders kansspelbelasting te kunnen  heffen. Vanuit het perspectief van de consument maakt de mate van kanalisatie niet zo veel uit. Het gaat om het bieden van een verantwoord alternatief. De kans bestaat dat de speler op illegale sites minder tegen zichzelf wordt beschermd dan   op legale sites. Maar als een speler ondanks dat willens en wetens de voorkeur geeft aan illegale sites, dan is dat zijn eigen verantwoordelijkheid. Wat resteert is een gevoel van oneerlijkheid: sites met bijvoorbeeld een Maltese vergunning betalen substantieel lagere bedragen (maximaal 5%). Daar staat tegenover dat illegale sites zich vaak moeten bedienen van affiliates: sites die de bezoeker attenderen en zo nodig langs slinkse wegen doorgeleiden naar een of meerdere goksites; het is gebruikelijk dat een gokbedrijf 40% van het spelresultaat aan de affiliate betaalt zolang de doorgeleide speler klant blijft. 33 Een legale site kan gewoon adverteren en hoeft minder van affiliates gebruik te maken. Hoe dan ook, voorlopig, althans de eerste drie jaar, zal men met het belastingtarief van 29% moeten leven. In hoeverre het aanbieders zal weerhouden een vergunning aan te vragen zal moeten blijken, vooralsnog wordt vanuit de sector het aantal aanvragen geschat op 40 tot 50. Er doemen wel handhavingsproblemen op. Hoe creatief zijn vergunninghouders om de in Nederland behaalde omzet te drukken? Wat zijn de mogelijkheden om de legale Nederlandse site als ‘portal’ te gebruiken en de speler door te geleiden naar een ‘buitenlandse’ site waar vervolgens wordt gespeeld? Ik neem aan dat hier in uitvoeringsregelingen een stokje voor wordt gestoken, maar de ervaring leert dat de techniek de regelgeving vaak te snel af is.

Einde restrictief beleid?

Zoals eerder vermeld heeft het wetsvoorstel geen betrekking op loterijproducten. De houders van een (goede doelen) loterijvergunning mogen wel hun loten online aanbieden (e-commerce). Maar waar het kabinet stelt dat er geen behoefte zou bestaan aan loterijen online is dat óf een poging om de positie van de goede doelen veilig te stellen óf een gebrek aan fantasie. Er zijn mij diverse initiatieven bekend om ‘loterij-achtige’ producten online aan  te bieden. Het lijkt mij juridisch niet houdbaar deze

Wat resteert is een gevoel van oneerlijkheid: sites met bijvoorbeeld een Maltese vergunning  betalen substantieel  lagere bedragen 

initiatieven tegen te houden. Hoewel Europese jurisprudentie vooral betrekking heeft op de beperking van het aantal aanbieders zal toch ook een beperking van het aanbod daaraan moeten voldoen: evenredig en gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang. Als diverse (verslavingsgevoelige) kansspelen als poker, casinospelen en fruitautomaten online worden gereguleerd, zie ik geen rechtmatige reden om andere (meer onschuldige) kansspelen zoals loterijen dat medium te onthouden.

Maar dit alles heeft ook repercussies voor het beleid op de offline markt, waar eerder de Adviescommissie 34 en de Raad van State voor hebben gewaarschuwd: kan met het open vergunningstelsel voor online kansspelen het toch al broze restrictieve beleid voor offline-kansspelen worden voortgezet? De voortekenen zijn niet gunstig.

In een door het bedrijf Lottovate ingesteld beroep heeft de Rechtbank Amsterdam onlangs geoordeeld dat er geen dragende motivering is om het aantal goededoelenloterijen tot vier te beperken. 35 De Ksa heeft geen hoger beroep ingesteld en een vergunningprocedure voor andere goede doelen loterijen geopend. Maar hoe lang kan worden volgehouden dat loterijen alleen worden vergund als een deel daarvan (thans 40%) ten bate van goede doelen wordt aangewend? Hoe verhoudt zich dat met het internetregime,  waar deze voorwaarde niet wordt gesteld?

Wordt daarmee niet een ongelijk speelveld gecreëerd? De regering heeft bij brief van 11 juli 2014 aangekondigd het loterijstelsel te herijken 36 en dat wordt er zo niet eenvoudiger op. Als ten gevolge van deze wet de omzet van de loterijen daalt en daarmee de afdracht aan de goede doelen, kan bij ministeriële regeling een dergelijke afdracht ook aan de online aanbieders worden opgelegd. 37 Maar dat zal dan voor alle vergunninghouders moeten  gelden, waarvan het aantal op 40 tot 50 wordt geschat. Dan zullen toch enige regels moeten worden vastgesteld over de verdeling van die gelden over de goede doelen en sportorganisaties. En als die voorwaarde wordt opgelegd, zal dat naar mijn mening  niet zonder compensatie kunnen in de  belastingsfeer.

Anders komt de verhouding tussen illegale en legale aanbieders wel erg uit het lood te  hangen.

Vergunningprocedure

De Tweede Kamer heeft bij een eerdere gelegenheid uitgesproken 38 dat illegale aanbieders niet in aanmerking zouden moeten komen voor een vergunning, hetgeen tijdens behandeling van het onderhavige wetsvoorstel werd herhaald. Maar wezenskenmerk van kanalisatie is nu juist dat illegaal aanbod wordt vervangen door legaal aanbod en dan ontkom je er niet aan om – tot dan – illegale aanbieders te legaliseren. Het lijkt me niet rechtmatig een vergunning te weigeren om de enkele reden dat men illegaal opereerde. Dat argument kan hooguit worden gehanteerd jegens exploitanten die door de Ksa zijn beboet wegens overtreding van de in de inleiding genoemde prioriteringscriteria. Volgens de site van de Ksa zijn dat er tot op heden slechts twee.

Toelatingsregime

Het CRUKS zal een feit worden. Ten aanzien van kansspelen op afstand kan men zich afvragen wat een toegangsverbod nu eigenlijk waard is. In geval van een toegangsverbod kan de speler gedurende een half jaar niet meer spelen op een legale site (en geen casino/speelautomatenhal bezoeken). Welk probleem wordt dan opgelost? Onverschillig de mate van kanalisatie, er resteert een overvloed aan andere sites, waar hij zonder meer op terecht kan. Je kunt allerlei mooie regels uitvaardigen, maar uiteindelijk laat internet zich buitengewoon moeilijk reguleren. En in de landgebonden sfeer zal CRUKS op minstens 300 plaatsen (vestigingen HC en speelautomatenhallen) operationeel moeten zijn. Een complex geheel, waarbij maar moet

Wezenskenmerk van kanalisatie is nu juist dat illegaal aanbod wordt vervangen door legaal aanbod en dan ontkom je er niet  aan om  –  tot  dan –  illegale aanbieders te legaliseren

worden afgewacht of spelers geneigd zijn zich met hun persoonsgegevens vrijwillig te laten opnemen in een landelijk systeem. Een kostbare papieren tijger ligt op de loer.

Verslaving

Enige angst voor de toename van verslaving is niet ongegrond, maar de vraag is of een eventuele groei op het conto van de regulering kan worden geschreven. In een in opdracht van het WODC in 2014 uitgevoerde vergelijkende landenstudie 39 komt ‘niet het beeld naar voren dat er een structureel positief of negatief verband bestaat tussen legalisatie van online kansspelen en gokverslaving’. Of gokverslaving daadwerkelijk toeneemt, zal worden gemonitord, te beginnen met een nulmeting. De resultaten daarvan heeft de staatssecretaris op 12 september 2016 aan de Tweede Kamer aangeboden. 40

9. Voorlopige conclusie

Na de eerder genoemde uitspraken in de zaken Ladbrokes en Betfair kon met enige voorzichtigheid worden gesteld dat het stelsel Europaproof was. 41 Met de nieuwe wet ben ik daar niet meer zo zeker van. Anders dan de MvT aangeeft kunnen loterijproducten niet van de regulering worden uitgezonderd. Het open stelsel voor de online  vergunningen  maakt  het  moeilijk het  huidige nog gedeeltelijk gesloten stelsel voor de offline-kansspelen te handhaven. 42

De verplichte afdracht voor de goede doelen loterijen levert een ongelijk speelveld op ten opzichte van de  online  aanbieders. Maar  het  opleggen van deze verplichting aan alle vergunninghouders kan daarentegen weer leiden tot een nog grotere onevenwichtigheid ten opzichte van het illegale aanbod.

Verder weten we niet of CRUKS gaat werken of dat men mede daardoor het illegale circuit zal opzoeken. Er zit nu echter weinig anders op dan enigszins op de tast op de ingeslagen weg door te gaan. Drie jaar na inwerkingtreding (medio 2017?) wordt de wet geëvalueerd. Ondertussen blijft het zaak de ontwikkelingen nauwgezet te volgen, opdat waar nodig via aanvullende regelingen kan worden bijgestuurd.

Article reproduced with kind permission of the Author.

Auteur

  1. W. van der Duin is zelfstandig adviseur op gebied van kansspelen, gemeentelijke regelgeving en algemeen bestuursrecht. Dit artikel is eind oktober 2016 afgesloten.

Noten

  1. Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband met het organiseren van kansspelen op afstand (Kamerstuk- ken II 2014/15, 33996), ingediend 18 juli 2014.
  2. a. HvJ EG 8 september 2009, C-42/07 (Liga Portuguesa).
  3. Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de Interne markt, PbEG L 376 van 27 december  2006.
  1. Zie voor overzicht: C. Adriaanse, T. Barkhuysen & S.C.G. van den Bogaert, ‘Nederlandse kansspelregulering aan de Europese maat’, NJB 2010/1529, afl. 29,1900 e.v. Auteurs concluderen dat de door de Nederlandse staat gecreëerde schaarste aan vergunningen toelaatbaar kan zijn, de verdeling daarvan is wellicht niet Europaproof. In gelijke zin: J.C.M. van der Beek, ‘Het Nederlandse hoofdstuk in de Europese goksaga’, NtER 2010, nr. 9.
  2. O.a. HvJ EG 6 november 2003,C-243/01 (Gambelli); HvJ EG 6 maart 2007, gevoegde zaken C-338/04, 359/04,360/04, (Placanica) en meer recent HvJ EU 28 januari 2016, C375/14 (Laezza).
  1. Zie de Volkskrant van 13 februari 2016, waarin een indringend beeld wordt geschetst.
  2. Marktscan online, 14 augustus 2015, Kansspelautoriteit.
  3. De Ksa wil niet spreken over ‘gedogen’ maar daar komt het natuurlijk wel op
  4. Legalisatie van Kansspelen via internet, Eindrapport van de Adviescommissie kans- spelen via internet, augustus 2010.
  5. COM (2011) 128, 24 maart 2011.
  1. COM (2012) 596 final.
  1. Zie voor het commentaar van de regering op de mededeling: Kamerstukken II 2012/13, 22112, 1516.
  1. HvJ EU 3 juni 2010, C-258/08 (Lad-brokes).
  1. HvJ EU 3 juni 2010, C-203/08 (Betfair).
  1. HR 24 februari 2012, ECLI:NL:HR2012:BT6689 (Ladbrokes).
  2. ABRvS 23 maart 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP8768 (Betfair).
  3. Zie voor een kritische beschouwing ten aanzien van arrest HR inzake Ladbrokes: Koppenol-Laforce, W. Wefers Bettink & A. Koburg, ‘Online kansspelen in Nederland: the next level’, Mediaforum, 2012-9,270 e.v.
  1. Kamerstukken II 2010/11, 24557, 124.
  2. (O.a.) Kamerstukken II 2014/15, 33996, 6, p. 14.
  3. Kamerstukken II 2015/16, 33996, 12,p 94.
  4. Kamerstukken II 2014/15, 33996, 3,p 21.
  5. Er zijn 14 vestigingen van Holland Casino en zo’n 280
  6. Zoals toegelicht in de brochure De Afdeling advisering van de Raad van
  7. Substitutie tussen online en offline kansspelen en loterijen, Ape rapport nr. 03-937, januari 2012.
  8. Kamerstukken II 2015/16, 33996, 14.
  9. Kamerstukken II 2015/16, 33996, 26.
  10. Kamerstukken II 2015/16, 33996, 12,p 9.
  11. HvJ EU (Betfair), o. 22-37.
  12. ABRvS (Betfair), o. 2.10.12.
  13. Zie noot
  14. Zie noot
  15. NRC Handelsblad 26 maart 2016.
  16. Zie noot
  17. ECLI:NL:RBAMS:2016:3120, uitspraak van 12 mei
  18. Kamerstukken II 2013/14, 24557, 134.
  19. Nieuw artikel
  20. Motie Bouwmeester, Kamerstukken II2011/12, 32264, 19.
  21. E. de Bruin, M.J. Labree, Kansspelenop afstand. Legalisering van online kansspelen in Europa: ontwikkelingen in kansspeldeelname enverslaving, Utrecht: CVO 2014.
  22. Kamerstukken II 2015/15, 24557, 142.Het meegezonden onderzoekrapport (‘Modernisering kansspelbeleid, nulmeting 2016’, Intraval, juni 2016) spreekt  van95 700 probleemspelers en 79 000 risico-spelers. Het voorlaatste onderzoek ‘Gokken in Kaart’ uit 2011 schat het aantal probleemspelers op 92 000 en het aantal risico- spelers op 20 300. Dit laatste aantal is een significant verschil met dat van 2016 het- geen volgens onderzoekers moet worden toegeschreven aan wijzigingen in de vragenlijst en de weging van de resultaten.Gezien deze wijzigingen dienen de cijfersmet grote voorzichtigheid te worden geïnterpreteerd, aldus onderzoekers.
  23. Met uitzondering van de verdelingswijze van de schaarse loterijvergunningen (Betfair).
  24. Een beperking van het aantal casino’s (thans nog 14, een uitbreiding met 2 is voorzien) is wel goed verdedigbaar